引导信访回归理性之路
来源:文汇报 作者:钮怿
2008年3月以来，上海探索信访核查终结制度，在律师核查的基础上，依托第三方评议，对一些显失合理性的信访件作出了“终审”。凡经信访终结备案认可的信访事项，不受理、不交办和不统计
为了一项新制度的订立，常常有一群人怀抱着打破困局的理想奋力前行。年近60的邵曙范，为着信访核查终结制度，努力了3年。这位做了十余年“编外信访干部”的大律师，怀中揣着的理想是：把那些因为信访人情绪发酵而陷入僵局的信访事项，引导回归到理性寻求解决方案的路上来。
终结不合法不合理的诉求
邵曙范是圈子里有名的“维权律师”，每年总要用四五十个工作日义务参与信访处理。苏州塔陵纠纷、山东加利公司股票纠纷、菊花大厦购房者群访、大都公司租赁纠纷、恒祥公司职工安置等复杂的信访事项，他都经手过。2009年，邵曙范参与上海市领导调研突出信访矛盾工作，调查了50多个案件，有的案件，他写的核查评估法律意见书厚达100多页。
“大律师”的职业背景和素养，令他对信访调查中发现的行政瑕疵十分敏感，常常在法律意见书中直言不讳；同时他发现，有一些信访陷入僵局，是因为诉求显失合理性，“为30平方米住宅拆迁提出每年64亿元补偿，你能想象吗？”
这类极端信访事项，在上海信访部门接待的案件中所占比例很低，但相关信访人却通过重复缠访、闹访占用了大量行政申诉资源。圈内人常以“用80%的精力解决不到20%的人的诉求”来形容信访工作的困境。
“应当打破这样的困境、改变这样的现状，否则对更多需要通过信访渠道解决合理诉求的人们不公平。”曾参与上海信访核查终结制度研讨的邵曙范认为，信访是人民群众针对行政瑕疵主张行政救济的一项权利，但个别信访人却将其异化为漫天要价的途径———尽管原因各异，有些也确实其情可悯，但并不意味着行为合法、合理，“必须从保障社会整体公平正义的角度出发，终结个别人不合法、不合理的诉求，让信访回归理性。”
谁来判定“合不合法、理、情”
终结一个信访案件，直接关系到信访人利益。上海在信访核查终结制度的设计中，兼顾了法、理、情。
合法不合法，以法律为标准。市信访办告诉记者，“律师参与”是上海信访核查终结制度的一大特点：“各区县从试点阶段开始就邀请了一批知名律师对突出信访矛盾进行独立核查。”
合不合情理，谁能称量？记者了解到，完全由第三方构成的听证员群体握有“投票权”：凡提出信访核查终结申请的信访件，都必须经过听证程序，由人大代表、政协委员、相关专业人士、法律界人士、居民代表等组成的听证员群体，现场听取信访事项双方的陈述、辩论，并向双方提出质询。有些区县还增设了旁听群众意见征询环节，旁听群众可以发言，也可以在听证会后书面表达自己的看法，他们的意见，是听证员评议信访案件的参考。
担任过信访核查终结听证员的绍甫描述了他评判“合理性”的标准：行政行为是否符合当时的法律法规？信访人所诉求的权益与行政瑕疵是否匹配？有关单位有没有对行政瑕疵采取过恰当的补救措施？“我们要保护信访人的合法权益，但也不能迁就个别信访人的漫天要价。”
邵曙范介绍，听证环节的设计，一定程度上借鉴了英美法系中大陪审团制的一些特点，“由社会各界人士组成的听证员群体的评判依据，除了法律，还有公民对公序良俗的普遍认识。简单来讲，就是请公民代表来评判信访人的信访诉求讲不讲理，有关单位提出的解决方案公平不公平———以此打破以往‘公说公有理、婆说婆有理’的僵局。”
听证员的意见在很大程度上决定了核查终结程序的结果。记者从市信访办了解到，截至今年8月12日，共收到申报核查终结信访事项176件，其中，批准终结的有156件，未予批准的6件。有的案件之所以“不予批准终结”，就因为听证员的意见未被充分采纳。
为了社会的公平与正义
建立在法律基础上、依托群众价值判断的信访核查终结制度，对信访人发酵的情绪产生了“镇静剂”一般的作用。已批准终结的156件信访事项中，有5件信访事项的信访人接受了化解方案，另有6件信访事项涉及的信访人在核查终结过程中主动提出化解意向并签订了化解协议。此外，终结程序之后相关信访人非正常上访的次数也大幅度下降。
邵曙范表示，核查终结程序启动之后，律师等第三方展开独立调查，核定事实；听证环节则在综合考虑法、理、情的基础上提出化解方案；在市的层面上批准终结申请之后，即便信访人仍然不接受，化解方案也会作为“最后的方案”锁定，只要信访人愿意，任何时候都可以兑现，“终结的最终目的是化解。我们努力的方向是让信访人把原本 ‘在天上飞’的诉求收回来，回到理性解决问题的路上来。”
但“理性回归”还不是邵曙范和他的同行者们内心最深处的追求。
多次参与郊区农民信访事项核查的绍甫在田头屡屡听到这样的话：“共产党让我伲农民住楼房、有城保，是好事体，但为啥有的人多闹就可以多拿？我们不开心，也不相信你们的拆迁是公平的。”
“大闹大得益、小闹小得益，这样的纵容会伤害整个社会的公平与正义。”绍甫认为，制度设计必须考虑对社会风气的引导作用，信访核查终结制度应当是“整风”的第一步。这也正是邵曙范的追求：“我们想要终结的是‘老实人吃亏’的怪现状，以及纵容这一怪现状的‘给甜头’、‘开口子’。这种行政救济中的随意性，本质上是对依法行政的违背；而信访核查终结制度所指向的那条路，其实就是规则，就是法律。”
